Oleh : Sahran Raden
Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 mengubah desain keserentakan pemilu di Indonesia dengan memisahkan Pemilu Nasional (Presiden, DPR, dan DPD) dari Pemilu Daerah (Kepala Daerah dan DPRD), dengan jeda waktu sekitar 2 (dua) tahun hingga 2 (dua) tahun 6 (enam ) bulan. Desain kerangka waktu pemilu berdasarkan putusan Mahkamah Konsttusi tersebut telah berimplikasi terhadap Pengisian Jabatan Kepala Daerah di Indonesia. Dampak dari putusan ini yakni adanya potensi Kekosongan Jabatan Kepala Daerah di Indonesia. Masa jabatan kepala daerah hasil Pilkada 2024 berakhir pada 2030, sementara Pilkada berikutnya dapat berlangsung pada tahun 2031 sesuai desain baru pemilu daerah. Kondisi ini berpotensi menimbulkan kekosongan jabatan apabila tidak diatur mekanisme transisinya.
Implikasi utama Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 135/PUU-XXII/2024 terhadap pengisian jabatan kepala daerah adalah munculnya kebutuhan pengaturan masa transisi akibat pemisahan Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah. Pemerintah dan DPR harus menentukan apakah kekosongan jabatan akan diisi melalui Penjabat Kepala Daerah, perpanjangan masa jabatan, atau model transisi lain yang tetap sejalan dengan prinsip demokrasi, kedaulatan rakyat, dan kepastian hukum.
Salah satu opsi yang mungkin ditempuh pemerintah adalah menunjuk Penjabat Gubernur, Bupati, atau Wali Kota untuk mengisi kekosongan sampai kepala daerah definitif hasil Pilkada berikutnya dilantik. Namun, mekanisme ini menimbulkan persoalan legitimasi demokratis karena pejabat tersebut tidak dipilih langsung oleh rakyat.
Keberlanjutan Masa Jabatan atau Holdover : Suatu tawaran Regulatif.
Alternatif lain adalah perpanjangan masa jabatan kepala daerah hasil Pilkada 2024 melalui perubahan undang-undang. Pilihan ini juga menimbulkan perdebatan karena prinsip periodisasi jabatan kepala daerah dalam sistem demokrasi Indonesia pada dasarnya adalah lima tahun.
Holdover atau keberlanjutan masa jabatan adalah keadaan ketika seorang pejabat publik tetap menjalankan jabatannya setelah masa jabatan formalnya berakhir sampai pejabat pengganti yang sah dilantik. Doktrin ini dikenal dalam hukum tata negara untuk menjamin kontinuitas pemerintahan dan menghindari kekosongan kekuasaan. Dalam konteks kontinuitas jabatan pemerintahan atau Continuity of Government, Holdover relevan dengan prinsip keberlanjutan pemerintahan. Negara tidak boleh berhenti berfungsi hanya karena belum terpilih atau belum dilantiknya pejabat baru. Substansi kontinuitas pemerintahan sebagai prinsip yang menjamin agar roda pelayanan publik dan kewajiban negara tetap berjalan tanpa hambatan. Hal ini memastikan bahwa meskipun terjadi pergantian tampuk kekuasaan, keputusan pejabat lama tetap sah dan mengikat demi menjaga stabilitas negara. Prinsip ini berakar dari konsep hukum administrasi negara yang bertujuan untuk mencegah terjadinya kekacauan dan ketidakpastian bagi masyarakat akibat pergantian rezim. Hans Kelsen dalam teori kepastian hukum (Legal Certainty) menyebutkan bahwa pemerintahan harus tetap berjalan berdasarkan norma hukum yang memberikan kepastian bagi masyarakat. Dalam teori negara kesejahteraan (Welfare State) Jeremy Bentham (1748–1832) menyatakan bahwa pemerintah memeiliki tanggung jawab untuk menjamin kebahagiaan dan kesejahteraan sebesar-besarnya bagi seluruh rakyat. Dengak kata lain negara wajib menjamin keberlangsungan pelayanan publik dan administrasi pemerintahan. Selain dua pandangan diatas, pendapat Jean Jacques Rousseau juga menegaskan bahwa legitimasi kekuasaan berasal dari rakyat. Kepala daerah hasil pemilihan langsung memiliki legitimasi demokratis yang lebih kuat dibanding pejabat yang ditunjuk.
Dengan pemisahan Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah, muncul kemungkinan terjadinya jeda antara berakhirnya masa jabatan kepala daerah dengan pelaksanaan pilkada berikutnya. Perpanjangan Masa Jabatan melalui mekanisme holdover sebagai desain ketatanegaraan yang relevan dengan sistem pemerintahan demokratis dan berkedaulatan rakyat. Kepala daerah yang masa jabatannya berakhir tetap menjalankan tugas sampai kepala daerah hasil pilkada berikutnya dilantik. Konsep ini memiliki kelebihan dimana pemerintahan tetap legitimate secara demokratis karena pejabat tersebut dipilih rakyat. Selain kebelanjutan masa jabatan pemerintahan daerah akan mengurangi ketergantungan pada penjabat yang ditunjuk. Namun demikian konsep holdover tidak selalu memiliki kelebihan, juga memiliki kelemahan yakni berpotensi bertentangan dengan prinsip periodisasi jabatan lima tahunan apabila tidak diatur secara tegas dalam undang-undang. Dalam aspek regulasi, maka menindaklanjuti putusan Mahkamah Konstitusi Pemerintah dan DPR perlu segera merevisi Undang Undanga Pemilu dan Undang Undang Pilkada. Putusan MK bersifat final dan mengikat sehingga DPR dan Pemerintah perlu melakukan rekonstruksi regulasi, terutama terhadap kedua undang undang tersebut. Secara substansial norma dalam Undang Undang Pilkada harus memuat ketentuan masa jabatan kepala daerah dan mekanisme pengisian jabatan transisi.
Perspektif Hukum Tata Negara
Dalam konteks Indonesia, penerapan holdover dapat dibenarkan apabila diatur secara eksplisit dalam undang-undang Pemilu dan Pilkada yang dibentuk oleh DPR dan Pemerintah. Selain bersifat sementara dan terbatas, konsep holdover ditujukan untuk menghindari kekosongan pemerintahan dan tidak digunakan untuk memperpanjang kekuasaan secara permanen.
Konsep ini sebenarnya tidak asing dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Misalnya, anggota DPR, DPD, dan MPR tetap menjalankan fungsi sampai anggota baru mengucapkan sumpah/janji jabatan. Gagasan ini menempatkan holdover bukan sebagai perpanjangan masa jabatan biasa, melainkan sebagai instrumen konstitusional untuk menjaga kesinambungan pemerintahan daerah, legitimasi demokrasi, dan kepastian hukum dalam masa transisi menuju desain baru keserentakan pemilu nasional dan pemilu daerah.
Model holdover dilakukan sebagai instrumen kebijakan ketatanegaraan dalam rangka menjaga demokrasi dan kepastian hukum. Model ini dapat dipertimbangkan dalam pengijian jabatan kepala daerah pada pemisahan pemilu nasional dan pemilu daerah sesuai putusan Mahkamah Konstitusi. Kepala daerah hasil Pilkada 2024 tetap menjabat secara holdover sampai kepala daerah hasil Pilkada berikutnya dilantik, masa holdover dibatasi secara ketat dan diatur melalui revisi Undang Undang Pilkada. Kepala daerah yang menjabat melalui mekanisme dan desain model holdover tetap diawasi DPRD dan lembaga pengawas lainnya agar tidak terjadi penyalahgunaan kewenangan.
Dalam konteks hukum tata negara bahwa konsep model Holdover Constitutionality sebagai mekanisme konstitusional yang memungkinkan kepala daerah tetap menjalankan jabatan secara sementara setelah berakhirnya masa jabatan formal hingga dilantiknya kepala daerah definitif. Model ini dipandang lebih demokratis dibandingkan pengangkatan penjabat karena tetap mempertahankan legitimasi elektoral yang berasal dari rakyat. Holdover Constitutionality adalah doktrin yang memberikan legitimasi konstitusional kepada pejabat yang masa jabatannya telah berakhir untuk tetap menjalankan tugas dan kewenangannya sampai pejabat pengganti yang sah dilantik. Model Holdover Constitutionality dapat dibenarkan berdasarkan; Pertama, tidak ada norma konstitusi yang menghendaki terjadinya kekosongan pemerintahan daerah. Kedua, Prinsip negara hukum mensyaratkan keberlangsungan fungsi pemerintahan dan pelayanan publik. Ketiga, Legitimasi kepala daerah yang dipilih rakyat tetap lebih kuat dibandingkan pejabat sementara yang ditunjuk. Keempat, mekanisme holdover bersifat sementara dan berakhir otomatis setelah pelantikan kepala daerah definitif.
Perpanjangan masa jabatan kepala daerah pasca Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 pada dasarnya dapat dibenarkan secara konstitusional apabila dimaksudkan sebagai mekanisme transisi untuk mengatasi ketidaksinkronan jadwal pemilu dan masa jabatan kepala daerah. Kebijakan tersebut harus diatur melalui undang-undang, bersifat sementara, proporsional, dan tetap menghormati prinsip demokrasi serta kedaulatan rakyat. Dengan demikian, konsep Constitutional Transitional Extension dapat menjadi alternatif kebijakan yang lebih legitimete dibandingkan pengisian jabatan melalui penjabat Kepala Daerah dalam masa transisi pasca restrukturisasi sistem pemilu Indonesia.
*) Penulis : Pengajar Hukum Tata Negara Fakultas Syariah UIN Datokarama Palu
Editor : Rony Sandhi